Z prijaznim dovoljenjem založbe Strelka Press objavljamo odlomek iz knjige Modern M. Planning Johna M. Levyja - po besedah ruskega prevajalskega znanstvenega urednika Alekseja Novikova, „enciklopedija urbanizma, ki jo je napisal urbanist in urbani urbanist, ki podpira skoraj vsako tezo z izjemnim primerom, najprej svojim."
Zakaj je načrtovanje politike?
Iz več razlogov se načrtovanje običajno izvaja v zelo politiziranih razmerah:
1. Načrtovanje pogosto vključuje reševanje vprašanj, ki škodijo ljudem, na primer narava soseske ali kakovost šolskega okrožja. Rešitev za načrtovanje, ki vam ni všeč, lahko vsak dan vdre v vaše življenje, če jo izvajate tam, kjer živite ali delate. Nasilno nasprotovanje subvencioniranim stanovanjem iz predmestja je predvsem posledica strahu, da bo to negativno vplivalo na lokalne šole. V nekaterih primerih so te skrbi neutemeljene, v drugih ne, v vsakem primeru pa je enostavno razumeti, zakaj pride do čustvenega izbruha, ko gre za nekaj, za kar prebivalci menijo, da vpliva na srečo in varnost njihovih otrok. Odmev javnega nasprotovanja je bil glavna sila, ki je končala program prenove mest. Le malo izvršnih dejanj lahko ustvari več čustev kot program, ki prebivalca mesta lahko prisili, da se izseli iz stanovanja ali preseli podjetje, da po besedah enega avtorja "očisti pot zveznemu buldožerju".
2. Rešitve za načrtovanje so vidne s prostim očesom. Zgradbe, ceste, parki, nepremičnine - domačini jih vidijo in poznajo. Napake pri načrtovanju - na primer arhitekturne napake - je težko skriti.
3. Postopek načrtovanja, tako kot vse druge funkcije lokalne uprave, poteka tam, kjer živite. Državljan lažje vpliva na dejanja lokalnega mestnega sveta kot na odločitve državnega zakonodajalca ali kongresa. Zavedanje potencialne uspešnosti spodbuja sodelovanje pri načrtovanju.
4. Državljani upravičeno verjamejo, da imajo nekaj znanja o načrtovanju, četudi ga uradno niso preučili. Načrtovanje vključuje rabo zemljišč, upravljanje prometa, naravo same skupnosti in druga vprašanja, ki so znana lokalnim prebivalcem. Zato domačini načrtovalcem praviloma ne zaupajo brezpogojno.
5. Načrtovanje vključuje sprejemanje odločitev z resnimi finančnimi posledicami. Recimo, da je gospod X lastnik 100 hektarjev kmetijskih zemljišč na obrobju mesta. Vrednost zemljišč na tem območju narašča in jasno je, da se bodo kmalu intenzivneje uporabljala. Če je ob cesti, ki vodi do te parcele, nameščena komunalna voda in kanalizacija, jo je mogoče zgraditi z gostoto 12 stanovanjskih enot na hektar; tako bi bili stroški enega hektarja recimo 100.000 USD. Po drugi strani pa bo, če to spletno mesto ne bo imelo dostopa do javnih storitev, njegova uporaba omejena na gradnjo enodružinskih hiš na parcelah z enim hektarjem, stroški zemljišča pa bodo znašali 10 tisoč dolarjev na hektar. To pomeni, da gospod X dobi ali izgubi 9 milijonov dolarjev, odvisno od tega, ali občinski integrirani načrt vključuje vodo in sanitarije za njegovo spletno stran. Zlahka si lahko predstavljamo podobne primere, ko je potencialna vrednost zemljišč odvisna od coniranja, širitve ulic, razvoja zemljišč, vladne zgradbe, ukrepov za obvladovanje poplav itd. Tudi tisti, ki nimajo drugih nepremičnin razen doma, se lahko povsem upravičeno čutijo, da imajo pomembne finančne interese pri načrtovanju odločitev. Za mnoge državljane edini pomemben vir lastniškega kapitala ni bančni račun ali delnice, temveč potencialni dohodek od prodaje hiše. Zato so odločitve o načrtovanju, ki vplivajo na vrednosti nepremičnin, za lastnike stanovanj bistvenega pomena.
6. Vprašanja načrtovanja so lahko tesno povezana z davki na nepremičnine. Davek na nepremičnine je eden glavnih virov dohodka tako za lokalne samouprave kot za javne izobraževalne ustanove. Odločitve o načrtovanju, ki vplivajo na razvoj ozemlja, vplivajo tudi na njegovo davčno osnovo. Vplivajo na davke na premoženje, ki jih morajo plačati lokalni prebivalci, in so najverjetneje znatni zneski. Leta 2013 so skupni prihodki od davka na nepremičnine v ZDA znašali 488 milijard USD ali nekaj več kot 1500 USD na prebivalca. Raven davkov na nepremičnine javnost že vrsto let skrbi. To dokazuje Odlok 13 v Kaliforniji in podobni zakoni v drugih zveznih državah, ki določajo najvišje davke na premoženje.
Načrtovalci in avtoriteta
V bistvu načrtovalci delujejo kot svetovalci. Načrtovalec sam ni pristojen za sprožitev sprememb v mestu ali okrožju: dodeljevanje proračunskih sredstev, sprejemanje zakonov, sklepanje pogodb ali odtujitev lastnine. Kadar imajo načrtovalci določeno pravno pooblastilo (na primer v zvezi z nadzorom rabe zemljišč), to pooblastilo podeli - in po potrebi odvzame - ustrezni zakonodajalec. Tako je stopnja vpliva načrtovalca odvisna od njegove sposobnosti, da oblikuje svoje stališče, doseže soglasje in najde zaveznike med tistimi, ki imajo potrebno avtoriteto.
Načrt je vizija prihodnosti. Načrtovalec vpliva na dogodke do te mere, da lahko to vizijo naredi splošno. V zgodnjih letih načrtovanja, kot smo ugotovili v povezavi s čikaškim načrtom, se je domnevalo, da načrtovalec samostojno razvije celoten načrt (z izjemo nekaterih podrobnosti). V teh letih je bila naloga načrtovalca, da svoje ideje »proda« družbi in lokalnemu političnemu establišmentu. Burnham in njegovi sodelavci so prav to shemo v Chicagu izvedli z velikim uspehom.
Sodobnejši pogled je, da dobri načrti prihajajo iz same družbe. S tega vidika je ustrezna vloga načrtovalca olajšati postopek načrtovanja in zagotoviti strokovno presojo, ne pa razviti celotnega načrta v celoti. Argumentov v prid sodobnemu pristopu k načrtovanju je več. Najprej se izogiba elitizmu. Načrtovalec ima določene spretnosti, ki jih povprečen državljan nima, vendar to ne pomeni, da je pametnejši od drugih. Drugič, načrtovalec (in katera koli druga oseba ali skupina ljudi) ne more celovito in natančno razumeti interesov prebivalstva kot celote. Nihče razen nas ne pozna naših resničnih potreb in želja. V tem primeru so lahko interesi državljanov v celoti zastopani le, če so že zgodaj vključeni v postopek načrtovanja. Tretjič, trditi je mogoče, da se načrt, ustvarjen s pomembno udeležbo državljanov, bolj verjetno uresniči kot načrt enake kakovosti, ki so ga razvili izključno strokovnjaki. Sama udeležba v procesu načrtovanja državljana seznani s podrobnostmi načrta. Če državljani načrtu namenijo svoj čas in energijo, ga bodo bolj podpirali. Nekateri "njihovi načrti" se bodo spremenili v "naš načrt". Obstaja pa tudi nekaj protiargumentov. Spodaj jih bom orisal.
Načrtovalci danes svojo vpetost v politiko vidijo zelo drugače kot pred nekaj desetletji. V dvajsetih in tridesetih letih je bilo običajno, da se postopek načrtovanja loči od politike in je "nad" politiko. Načrtovalec je poročal izključno "nepolitičnemu" odboru za načrtovanje. Sčasoma je postalo jasno, da je izolacija načrtovalca od politike manj učinkovita, ker se odločitve sprejemajo na področju politike. Poleg tega je postalo jasno, da je izraz "nepolitičen" zavajajoč. Na primer, vključitev skupine vplivnih državljanov v javni svet je v bistvu politična odločitev. Skupina manj močnih državljanov bo načrtovalcem verjetno dala zelo drugačen nabor navodil. Pravzaprav nihče ni zunaj politike, ker ima vsak svoje interese in vrednote, in to je bistvo politike.
Koncept, da je treba postopek načrtovanja ločiti od politike, se je rodil v času gibanja za reformo občinske oblasti v poznih 19. in na začetku 20. stoletja. V tem obdobju je izvršilna oblast v številnih mestih prešla od nekdanjih struktur, kot je newyorška dvorana Tammany Hall, na javne uslužbence, ponekod pa na profesionalne menedžerje, ki niso bili del nobene politične stranke. V nekaterih mestih je upravna reforma privedla do nove strukture upravljanja: izvoljeni župan ima v glavnem ceremonialno vlogo, medtem ko je resnična odgovornost in avtoriteta mestnega upravitelja, ki ga najame zakonodajalec. Zagovorniki reform so bili mnenja, da je politika umazana in pogosto koruptivna dejavnost in manj kot vpliva na načrtovanje, tem bolje. Sodobno gledanje na te dogodke je, da je bilo reformno gibanje do neke mere zmaga bogatega srednjega razreda nad strukturami, ki so zastopale interese delavskega razreda in na novo prispelih priseljencev. Preprosto povedano, reforma ni bila toliko izjema za politiko kot prerazporeditev politične moči.
Ločitev oblasti
Za okolje, v katerem deluje načrtovalec, je značilna kombinacija politične, gospodarske in pravne moči. To velja za kateri koli načrtovalec v kateri koli državi, zlasti za ZDA. Ameriška ustava je bila ustvarjena za omejevanje moči vlade - ne samo za zaščito celotne države pred tiranijo, ampak tudi za zaščito manjšin pred "tiranijo večine". Očitno sistem ni bil ustvarjen, da bi olajšal hitre in odločne vladne ukrepe. Politična moč v ZDA je razdeljena na več ravni. Najprej je razdeljen med različne ravni izvršilne veje oblasti. Lokalne in državne vlade so v odnosih z nacionalno vlado veliko močnejše kot v večini drugih demokracij zahodnega sveta, na primer v Franciji ali Veliki Britaniji. Lokalne in državne vlade praviloma prejmejo veliko več lastnih prihodkov kot podobne vlade v drugih državah. Finančna moč in politična avtonomija se prepletata. V ZDA izvršilna avtonomija na državni in lokalni ravni sloni na ustavi, ki, kot so predvideli njeni avtorji, močno omejuje pristojnosti zvezne vlade: nasprotovanje koncentraciji oblasti je dolgoletna ameriška politična tradicija.
Drugič, obstaja tako imenovana ločitev vej oblasti: izvršilne, zakonodajne in sodne. Ta delitev sega do ustanovitve naše države in namere avtorjev ustave, da zadržijo vrhovno oblast in jo strukturirajo tako, da bo vpliv vsake veje vlade uravnotežen z vplivom drugih dveh. Načrtovanje je odgovornost vlade in je očitno v funkciji izvršilne veje. Vendar so potrebna sredstva, da skoraj vse načrte zaživijo. Določanje višine davkov in dodeljevanje sredstev sta funkciji zakonodajalca. Izvršilna in zakonodajna pristojnost sta seveda omejeni na sodstvo. Sodnike na zvezni ravni imenuje izvršna veja oblasti, odobrijo pa jih zakonodajalci. Na državni in lokalni ravni je mehanizem za oblikovanje sodstva drugače strukturiran: v nekaterih primerih so sodniki imenovani po zveznem modelu, v drugih pa izvoljeni.
Poleg delitve oblasti na izvršilno, zakonodajno in sodno, lahko lokalno oblast razdelimo še upravno. Urbano aglomeracijo, ki je ena ekonomska in družbena enota, lahko razdelimo na deset ali celo stotine jurisdikcij. Vzporedno z upravnimi okraji so lahko različni okraji, katerih vodstvo ima določena izvršilna pooblastila in odgovornosti. Na primer, šolski okoliši so na splošno pristojni za odmero davkov in v nekaterih primerih odtujitev lastnine. V mnogih zveznih državah okrožne svetnike neposredno izvolijo prebivalci okrožja, ta pa izvoli okrožnega nadzornika. Tako je upravna struktura, ki ureja šole, vzporedna s strukturo lokalne uprave in ni njen del. Obe strukturi pa obdavčujeta isto prebivalstvo, imata pooblastila za odločanje o rabi zemljišč, izdajo dolgov in kapitalske naložbe. Tudi drugi organi, na primer tisti, ki so odgovorni za oskrbo z vodo, kanalizacijo ali prevozom, se lahko uredijo na podoben način.
ZDA imajo močno tradicijo spoštovanja pravic zasebne lastnine. Pravni spor med državo in lastniki nepremičnin je neizogiben. Meje teh pravic na koncu določa sodstvo. Poleg tega, kot smo že omenili, sodišča pogosto delujejo kot varuhi zasebnih pravic in kot taka lahko zahtevajo določena dejanja drugih vej oblasti. Morda je najbolj znan primer sodni boj proti rasni segregaciji v šolah, lahko pa naštejemo še druge primere. Na primer razlaga sodišča o Zakonu o ameriških invalidih (ADA) iz leta 1992 jasno določa odgovornosti občinske vlade na tem področju in višino sredstev, ki jih je treba nameniti za podporo invalidom.
Moč v nevladni sferi je tudi zelo razširjena. Državljani smo kot volivci vir moči. Posamezniki pa lahko tvorijo tudi vplivne skupine. In vsak načrtovalec, ki dela v mestu, kjer je velik del stanovanjskih stavb v zasebni lasti, hitro naleti nanje. V mnogih mestih imajo sindikati veliko moč. Drug primer so okoljske organizacije, kot je Sierra Club ali lokalna društva za ohranjanje narave. Tudi lastniki velikih nepremičnin - tako nezazidana zemljišča kot zgradbe - imajo prav tako nekaj lokalnih delodajalcev. Načrtovanje rabe zemljišč, naložbene in gradbene dejavnosti so zelo tesno povezane. Zato so zaposleni v gradbeni industriji - tako menedžerji kot navadni delavci - pogosto glavni akterji odločanja in reševanja spornih vprašanj načrtovanja.
Poleg tega, da državljani v procesu načrtovanja sodelujejo posamezno ali kot predstavniki določenih skupin, načrtovalci sami organizirajo določeno udeležbo državljanov; deloma za vključevanje javnosti v načrtovanje, ampak tudi zato, ker to pogosto zahteva zakon. Največ zveznih subvencij je namenjenih gradnji avtocest, vodovodnih in kanalizacijskih sistemov, projektom lokalnega gospodarskega razvoja in podobno. dodeljena le, če je bila vnaprej izpolnjena zahteva po organizirani udeležbi državljanov. Takšne zahteve niso prazna formalnost. Dejansko se izvajajo brez zunanjega pritiska, ker se načrtovalci in občinski uslužbenci dobro zavedajo, da bi lahko projekt, če se te zahteve ne upoštevajo, zaprli iz postopkovnih razlogov, določenih v zakonodaji, ki kaznuje neizpolnjevanje zveznih zahtev za sodelovanje državljanov.
Številni načrtovalci na koncu naklonjeni ideji o sodelovanju državljanov v procesu načrtovanja, vendar je to lahko moteče. Načrtovalca, ki ima skupno vizijo mesta, lahko odvrne sodelovanje občanov, ki so večinoma osredotočeni na dogajanje na njihovem domačem območju in jih "velika slika" ne zanima preveč. Izkušnje številnih načrtovalcev kažejo, da državljani nestrpno želijo sodelovati v razpravah o vprašanjih okoli svojega doma, vendar jih je običajno zelo težko vključiti v večje razprave, kot je regionalno načrtovanje. Vizija lokalnega prebivalstva na nek način spoštuje pravilo neposredne perspektive pri slikanju: predmeti, ki se nahajajo bližje gledalcu, so v daljavi videti veliko večji od predmetov enake velikosti. Kot načrtovalec, ki aktivno sodeluje pri državljanski udeležbi, lahko postanete obupani, če se vaša strokovna presoja, ki je morda rojena iz ur preučevanja določene situacije, preusmeri, ker je v nasprotju s stališči državljanov (ali politikov). Seveda ekonomist, vodstveni analitik ali kateri koli drug strokovnjak doživlja podobne občutke, ko svetuje v dani politični situaciji.
To je temeljno dejstvo političnega življenja: lažje je mobilizirati javnost za protest kot izražanje podpore. Zato se razmere pogosto razvijajo tako, da obstajajo skupine, ki so se pripravljene upreti procesu, ni pa nobene skupine, ki bi k temu lahko prispevala. Javno nasprotovanje je končalo številne pobude načrtovalcev. Vsak državljan ima priložnost izraziti svoje mnenje in v tem smislu je udeležba državljanov demokratična. Vendar pa ne odraža vedno javnega mnenja toliko, kot se zdi na prvi pogled. Civilna gibanja in vplivne skupine so spontana in lahko odražajo stališča zelo majhnega dela prebivalstva, vendar lokalne vlade pogosto podležejo pritisku hrupne in tesno povezane manjšine. Ko bogate lastnike stanovanj na javnih predstavitvah poteptajo ideje mladega idealističnega načrtovalca o gradnji cenovno dostopnih stanovanj, bo verjetno postal modrejši in bolj pesimističen in bo odslej imel mešane občutke o koristih tako imenovane ljudske vladavine.
Najbolj vpliven pri oblikovanju metropolitanskega območja New Yorka je bil nedvomno Robert Moses. Njegova kariera se je začela na zori 20. stoletja, veliko pred obdobjem sodelovanja državljanov v procesu načrtovanja. Bil je briljanten in moči željen mojster politične manipulacije, prepričan v svojo pravico. V mladosti je bil tudi idealist. Večino odgovornosti je nosil pri gradnji avtocest, gradnji mostov, ustvarjanju parkov, gradnji različnih komunalnih objektov in uničevanju številnih stanovanjskih stavb in manjših podjetij, da bi si lahko odprl pot za svoje projekte. Malo ga je zanimalo, kaj si javnost želi, in bolj so ga vodile lastne ideje o tem, kaj je potrebno. Izzval je neverjetno veselje in goreče sovraštvo. Ni lahko oceniti njegovega vpliva na celoten New York in okolico, ker si je težko sploh predstavljati, kakšni bi lahko bili, če Mojzesa ne bi bilo. Vse to lahko rečemo z določeno mero gotovosti - v tem primeru bi postali povsem drugačni.
Pariz v 19. stoletju je imel svojega Roberta Mosesa po imenu Baron Haussmann. Tudi on je bil močan lačen in neomajno trden; in tudi njegove možnosti so bile velike. Sprehodite se po turističnem središču Pariza in težko ga je zanikati: lepo je oblikovan in tam lahko preživite svoj prosti čas. Seveda, če bi bili eden izmed tisočih ubogih Parižanov, ki so jih vrgli na ulice, ker je Haussmann pometal celotne soseske z obraza, da bi oživil svoje ideje, bi o tem človeku razmišljali zelo drugače. Kakor koli že, ni ga skrbelo za vaše mnenje in verjetno za vaše počutje.
A ne glede na mnenje načrtovalcev o sodelovanju državljanov (avtorjeve izkušnje kažejo, da je večina načrtovalcev glede tega dvosmisleno), tega vprašanja ne gre zanemariti. Davno so minila dneva, ko so občani vzdihovali: "Z županstvom se ni mogoče boriti!" - in se odpovedali neizogibnemu. Premoženje in izobrazba državljanov se je v desetletjih povečala, manj spoštujejo oblasti in so verjetno bolj skeptični do obrata. Ne nameravajo stati ob strani in sedeti naslonjeni. Časa Mojzesa in Osmana že zdavnaj ni več.
Načrtovalec redko doseže splošno soglasje o katerem koli vprašanju. Pogosto obstaja priložnost, da dosežemo kompromis in najdemo stališče, ki ustreza večini, a zelo redko so vse zainteresirane stranke pripravljene strinjati se glede svojih pogledov na javni problem. Kadar so predlogi podani na splošno, so pogosto bolj odobreni kot takrat, ko so podrobno opisani. Na primer, vsi podpiramo visoko stopnjo varstva okolja, toda ko gre za zaprtje določenega obrata, se hitro izkaže, da dobro počutje okolja za nekatere prinaša brezposelnost drugim. Načrtovanje, tako kot politika, v veliki meri temelji na umetnosti kompromisa.
