Na moskovskem urbanem forumu 2013 je bila predstavljena velika študija "Arheologija periferije", posvečena razvoju obrobja Moskve. Med gradivi v rubriki Politika v seriji Knjižnica Superpark je bil objavljen članek, ki ga je pripravil Aleksander Lozhkin, ki preučuje načela sodobnega teritorialnega načrtovanja na več ravneh in praktične izkušnje pri razvoju strateškega glavnega in splošnega načrta v Permu. Z dovoljenjem avtorja in imetnikov avtorskih pravic objavljamo ta del študije.
Med prostorsko planskimi dokumenti, razvitimi v skladu z urbanističnim kodeksom, so glavni načrti mestnih četrti najpomembnejši, saj bi morali določiti značilnosti razvoja največjih mest, ki se danes aktivno gradijo. Moral bi, vendar ne opredeli. Skoraj vsa ruska mesta z več kot 500 tisoč prebivalci v 2000-ih. razvili ali posodobili obstoječe glavne načrte. Ne morem pa omeniti nobenega od njih, kjer bi glavni načrti resnično služili kot resnična podlaga za gradnjo strateških načrtov in posebnih razvojnih programov.
Razlog za to je več razlogov:
Če se je v sovjetskih časih splošno načrtovanje izvajalo predvsem z namenom določitve lokacije produktivnih sil, danes te naloge ni; cilji razvoja glavnih načrtov so praviloma opredeljeni nejasno. V večini primerov glavni načrti iz 2000-ih. so bili razviti kot fiktivni predstavitveni izdelki, namenjeni reševanju problema njihove formalne razpoložljivosti, kot dokumenti, brez katerih bi bile oblasti omejene v pravici razpolaganja z zemljo. V drugih primerih so bili glavni načrti razviti v interesu razvoja gradbenega kompleksa in njihov glavni (ne vedno imenovani) cilj je bil določiti mesta za naložbe v množični stanovanjski razvoj. (slika 1)
- Pomanjkanje postavljanja ciljev (ali enostransko postavljanje ciljev) ne omogoča pravilne opredelitve razvojnih nalog, strategij, zaporedja (»časovnih načrtov«) za izvajanje nalog.
- Glavni načrti ne zagotavljajo uravnotežene slike razvoja: predlagani razvojni obeti niso vezani na zmožnosti mesta za gradnjo socialne, inženirske, prometne infrastrukture in niso vezani na mestni proračun in dejanske naložbe. Na primer, Generalni načrt Novosibirska (2007) vsebuje načrte za gradnjo v obdobju 2008–2030. več kot 700 km glavnih cest in več kot 40 podzemnih postaj, kar je glede na obstoječe proračune popolnoma nerealno. Toda takšne prometne odločitve vnaprej določajo možnost večnadstropnega razvoja obrobnih mestnih območij z visoko gostoto, ki bi jim moral služiti ta hipotetični prevoz. In te "fantastične" rešitve se prenašajo v načrtovalne in razvojne projekte, kar bo v bližnji prihodnosti neizogibno povzročilo nerešljive prometne težave.
- "Pretirano" načrtovanje vodi do pomanjkanja načrtovanja: občina se nenehno sooča z izbiro, kateri izmed predmetov, predlaganih v glavnem načrtu, je zanjo pomembnejši.
- V glavnih načrtih so obzorja načrtovanja mešana, ni faz, zaporedja, prioritet. Dolgoročnega, srednjeročnega in kratkoročnega načrtovanja ni mogoče ločiti in uporabe ustreznih instrumentov za vsako raven. Praviloma se splošni načrt razvija za obdobje 20-30 let, vendar neskladje z dejanskimi proračunskimi in naložbenimi možnostmi vodi do tega, da se odločitve sprejemajo v času trajanja splošnega načrta, katerega izvajanje je mogoče samo v daljni prihodnosti. Hkrati se danes načrtuje in gradi infrastruktura za take "prihodnje" rešitve. Tako se že tako omejeni proračunski in naložbeni viri porabljajo neučinkovito.
- Razvijalci slabo poznajo sodobne mehanizme upravljanja mest, ki obstajajo v Rusiji in niso seznanjeni z najboljšimi svetovnimi praksami upravljanja.
- Mesto je omejeno v možnosti izbire strategije svojega razvoja, oblikovalca glavnega načrta, saj je njegova izbira omejena z okvirom zakona o javnih naročilih (94-FZ; od leta 2014 - Zvezni zakon o državi Contract System), ki predpostavlja ceno in pogoje izvrševanja naročila kot glavna merila za izbiro …
- Hkrati mesto kot stranka običajno ne razume dobro, kaj potrebuje iz splošnega načrta, in praviloma ne more sestaviti kakovostne naloge. Odnos med razvijalcem in občino je v večini primerov togo formaliziran, stranka pa ima le malo možnosti, da bi vplivala na postopek načrtovanja in rezultat.
- Ideologija urbanističnega načrtovanja, ki jo izpoveduje večina praktičnih ruskih urbanistov, temelji na tistih, ki so si jih v petdesetih in šestdesetih letih izposodili z Zahoda. funkcionalistični pristopi, izraženi zlasti v Atenski listini, danes priznani v svetu kot brezupno zastareli.
- V glavnih načrtih (in urbanističnih dokumentih v celotni Rusiji) sta pravna obdelava in razumevanje vloge in mesta pravnih instrumentov urejanja mest izjemno šibka.
Ruska zakonodaja ne zahteva obveznega razvoja strateških dokumentov za teritorialni razvoj. Vendar se zdi prehod z enonivojskega (glavnega načrta) na dvonivojski (strateški glavni načrt + glavni načrt) modela teritorialnega načrtovanja mest neizogiben, če predpostavimo, da bi se moral glavni načrt obrniti iz fiktivnega predstavitvenega dokumenta dokument, ki rešuje naloge gradbenega podjetja kot orodje za reševanje urbanih problemov.
Prvič v Rusiji je bil tak model uveden v povezavi Strateški glavni načrt - Splošni načrt Perma, ki sta ga v letih 2008–2010 razvila nizozemska pisarna KCAP in občinski urad za urbane projekte v Permu. Tako glavni načrt kot glavni načrt sta hkrati le del obsežnega orodja za načrtovanje, regulacijo in upravljanje razvoja, ki je na voljo občini (slika 2).
V dvotirnem modelu prostorskega načrtovanja Strateški glavni načrt (ali Strategija prostorskega razvoja) mesta:
- določa cilje in cilje urbanistične politike v povezavi s socialno-ekonomsko politiko mesta;
- ni projekt, ampak ciljna napoved. Strateški glavni načrt ni dokument teritorialnega načrtovanja, temveč politični dogovor;
- daje splošno vizijo smeri preobrazbe mesta v dokaj oddaljeni prihodnosti;
- vsebuje cilje za transformacije ter strategije in metode za njihovo doseganje;
- izhaja iz resničnih, ne hipotetičnih virov njegovega izvajanja.
-
ne nadomešča glavnega načrta. Glavni načrt (kot tudi standardi urbanističnega oblikovanja, predpisi PZZ, projekti načrtovanja, ciljni programi itd.) Je orodje za izvajanje strateškega glavnega načrta. Glavni načrt podrobno in v skladu z razpoložljivimi viri pojasnjuje prve 2-3 faze izvajanja glavnega načrta
(Slika 3);
je mogoče prilagoditi po zaključku vsake faze njegove izvedbe
Strateški glavni načrt lahko alegorično predstavimo kot vizijo prihodnjega mesta na obzorju načrtovanja, ki ga načeloma lahko vidimo. Gre za sklop dokaj idealiziranih ciljev in načrtov za njihovo doseganje. Seveda se morata vizija ciljev in mehanizmi za njihovo doseganje spreminjati, ko se jim približujemo.
Glavni načrt v takšnem modelu postane načrt prvih dveh ali treh korakov do cilja. Stopnja izdelave teh korakov bi morala biti drugačna. Prva stopnja (4-8 let) bi morala vsebovati sklop posebnih medsebojno povezanih dejavnosti, povezanih tudi z dolgoročnim proračunskim načrtovanjem. Prav ta del splošnega načrta je predmet potrditve in v njem predpisani ukrepi se kasneje odražajo v načrtih funkcionalnih organov mestne uprave. Načrtovanje na tej ravni je pretežno predpisujoče in zahteva vzpostavitev mehanizmov izvrševanja. Načrtovanje nadaljnjih faz je večinoma napovedno in okvirno, njihova specifikacija pa se izvede ob koncu izvedbe prve faze. Tako se splošni načrt iz dokumenta, ki se razvije enkrat na 20–30 let, formalno natančno opredeljuje načrte za razvoj mesta, v resnici pa ga prezre, spremeni v redno (vsakih 4–8 let) aktualiziran dokument, ki je dejansko izvršljiv.
Po tem modelu je bil razvit Generalni načrt Perma, v katerem je bilo trajanje prve faze določeno na 6 let, druge - 7-12 let. Inovacija splošnega načrta Perm je bila zavrnitev funkcionalnega coniranja v duhu atenske listine, ko je postavljena delitev mestnega ozemlja na javno in poslovno, stanovanjsko, industrijsko in skladiščno ter rekreacijsko območje. V Splošnem načrtu Perma so na funkcionalnem zemljepisnem zemljevidu prikazana standardna območja racioniranja, za vsakega od njih so določeni razvojni parametri, ki so medsebojno povezani v parametrični model. To po potrebi omogoča oceno posledic nekaterih predlogov za razvoj ozemelj ali odločitev o upravljanju. Tako je Urad za urbane projekte (A. V. Golovin) septembra 2013 ocenil predloge sprememb splošnega načrta Perma, vključno s predlogi skupine PIK za razvoj ozemlja nekdanjega letališča Bakharevka. Analiza je pokazala, da bo razvoj tega ozemlja povzročil povečanje obveznosti občine za gradnjo socialne in prometne infrastrukture za 15 milijard rubljev. Z uporabo "tradicionalnega" modela splošnega načrtovanja bi bila takšna ocena mogoča šele po izdelavi podrobnega projekta načrtovanja ozemlja.
Dvotirni model teritorialnega načrtovanja ni v nasprotju z veljavno zakonodajo, vendar pa so se v Permu pojavila vprašanja o zakonitosti razvoja občinskega strateškega glavnega načrta. Čeprav danes urbanistični kodeks določa, da je treba dokumente teritorialnega načrtovanja razvijati na podlagi razvojnih strategij, govorimo o programih za socialno-ekonomski razvoj regij in občin, pa tudi o strategijah posameznih gospodarskih sektorjev. Zdi se priporočljivo, da se na ta seznam (morda kot glavna osnova za splošno načrtovanje) vključijo strategije prostorskega razvoja, da bi se izognili formalnim pristopom k oblikovanju in težavam, o katerih sem pisal zgoraj.
Materiali Permskega strateškega glavnega načrta so na voljo na spletni strani www.permgenplan.ru.
